Ana Castellani “El Estado no es un lugar que debe lotearse entre los intereses de las corporaciones”

Acerca de la relación entre las empresas y el Estado, ¿Qué es un conflicto de interés?

R: Los conflictos de intereses son los que se presentan cuando en el Estado hay funcionarios que tienen que aplicar algún tipo de medida o de regulación sobre algún sector en el cual ellos han trabajado, se han desempeñado o tienen algún interés particular, porque son propietarios de empresas, o porque tienen familiares, o conocidos y entonces existe una sospecha. En algunos casos el conflicto de interés puede ser potencial, y en otros casos puede ser explícito y corroborado de que se está actuando en vez de en defensa del interés general, en defensa del interés particular. Estrictamente es la colisión entre la tensión que podes tener entre defensa de un interés particular o defensa de un interés general por el sector de procedencia que tenes.
Eso es una definición más del campo jurídico. En los estudios que nosotros realizamos en el campo sociológico, tiene menor importancia porque no nos dedicamos a eso, en realidad para nosotros el concepto clave es el concepto de captura de la decisión pública, que es un concepto más sociológico que un concepto jurídico. La cuestión del conflicto de intereses lo situaría en un plan individual de la conducta al funcionario y que requiere una demostración, y un conjunto de provisiones legales y regulatorias, pero el concepto de captura de la decisión pública es algo que lo convierte en un fenómeno más estructural de análisis que va más allá de las personas concretas. Se refiere concretamente a una modalidad particular de articulación de las élites económicas con las élites políticas o con el Estado para obtener ventajas más allá de quienes sean los individuos que estén de un lado o del otro.

¿Esto no es casi un proceso natural en la relación de Estado y élites, o Estados e intereses privados, esta intención de querer capturar el Estado o volcar la decisión del mismo a favor de un interés particular?, ¿no es algo propio del capitalismo?

R: Por definición, cualquier sistema capitalista y organización del poder económico, organización política, por eso existen asociaciones empresariales de distintos niveles, sectoriales o por tamaño, que está bien, son legales, agregan intereses y buscan incidir en una decisión pública, más o menos institucionalizadamente y visiblemente. El tema es cuando esa incidencia se convierte, ya no en una incidencia que encuentra del otro lado cierto cause, limite, ingreso a la negociación y se convierte en un desembarco, una colonización, una captura, una ocupación directa. Se borra esa frontera de la relación, que sería el concepto más apropiado y se convierte directamente en un proceso de loteo de los espacios públicos, de la función pública entre distintos miembros de las élites económicas y terminas convirtiendo lobby sectorial en política pública

Este loteo o proceso de colonización del Estado, ¿lo ves como algo que viene pasando o que se agudizó en los últimos años, en general en el mundo?, ¿lo ves como un fenómeno muy argentino?

R: Lo que nosotros sabemos por distintas investigaciones propias, y de otros equipos de investigación, es que América Latina, a diferencia de otros países del mundo, tenía esta circulación recurrente ya investigada en la década del '60, entre personas que ocupaban puestos altos en el sector privado, y pasaban, sobre todo en las dictaduras militares, a puestos altos en el sector público, generalmente en el área de la gestión económica y financiera. Siempre hay registros de algún directorio de banca pública que tiene directores que vienen de la alta gerencia en el sector privado. Es más propia de gobiernos dictatoriales o de gobiernos con orientaciones más ortodoxas en materia política-económica.
La particularidad del caso argentino y la de la región latinoamericana es la siguiente, a nivel mundial hasta los últimos veinte años, el problema era de que hacían los funcionarios públicos que vinieran con trayectorias políticas consolidadas cuando salían del cargo, y ahí lo que se  observaba como problemático es que iban a altos puestos del sector privado, del que venían de estar regulando y eso dio lugar a un conjunto de medidas, de sanciones progresivas que se fueron estableciendo en las leyes de los países desarrollados de regular ese tránsito y tener que esperar un año o hasta seis como en Canadá, para poder ocupar un puesto en el sector privado, eso es a nivel mundial. La puerta giratoria era más de salida que de ingreso.
En América Latina, había algo más parecido a esta circulación recurrente, pero que también la mayoría de los países latinoamericanos se explicaba porque existe una convergencia enorme entre élite económica, social y política. Son un grupo de familias, no más de 100 generalmente, en países como Chile, Colombia o Perú, a partir de los años '60 que son las que ocupan las élites parlamentarias, ejecutivas, económicas, etc.
Argentina, ahí presentó una particularidad, porque tiene élites más plebeyas y más fragmentadas, sobre todo este último en torno a dos modelos opuestos que se van redefiniendo pero que en lo sustantivo siguen siendo un modelo más aperturista, financiero, ortodoxo, liberal. Y otro modelo más nacional, desarrollista, industrialista. Que por supuesto lo defienden pautas distributivas distintas, niveles salariales distintos, niveles de intervención estatal distintos, y que eso atraviesa toda la estructura social, todo el sistema de partidos, todo el sistema de representación corporativa, que si bien existen  algunas corporaciones que claramente defienden uno de los modelos u otros, hay otras muchas que están partidas en su interior y que en distintos momentos van cambiando. 
Entonces esa fragmentación que son de las élites pero no solo de las élites, y además el hecho de que no exista una convergencia perfecta entre élite social, política y económica, a mi entender por dos razones distintivas de este país: una la universidad pública y gratuita desde hace muchísimos años, que ha permitido el ascenso de sectores medios para poder ocupar puestos de élites, sobre todo en élite política; Y después por el peronismo, que le ha generado a la élite política una impronta más plebeya, ha permitido el ascenso a función pública, ya desde los primeros gobiernos de Perón de personas que venían de sectores que no eran de la élite.

La etapa plebeya o más popular del radicalismo también, ¿no?

R: Por supuesto, comparado con lo que era esa élite tan establecida y consolidada. Pero eso nos diferencia de otros países de la región. El tema es que hoy, en esta segunda década que se inicia en el Siglo XXI, hay una generalización del fenómeno de la puerta giratoria de entrada con la llegada a varios países del mundo de presidentes que son altos empresarios. El caso de Donald Trump en Estados Unidos, o Kuczynski en Perú, o Piñera en Chile, o Macri en la Argentina. Entonces ya el fenómeno adquiere una característica cualitativas diferente, porque ya no es como se articulan las élites políticas con las élites económicas, o que es la misma élite la que tiene un subgrupo que se establece y ocupa las posiciones circularmente en los distintos ámbitos, sino que directamente tenes una puerta giratoria de entrada al cargo más alto y lo tenes democráticamente, con la legitimación que te da de origen el voto popular.
Cuando esos presidentes llegan al poder tienen que configurar su estructura de gobierno en el gabinete Nacional. Si bien cada caso es un estudio en sí mismo, lo que prima y que se ve en cada uno de ellos, es que el criterio de reclutamiento es el de colocar la gestión a las personas que vienen del mundo de la empresa. Ya ahí estás hablando de un fenómeno distinto, porque se hace mucho mayor, más visible y se legitima socialmente, ya no se oculta, se los legitima con los argumentos de la expertise, de la modernización, de la eficiencia.

¿Vos sostenés que en este momento que no hay precedentes en la historia nuestra, de tanta presencia del mundo privado, del mundo empresario, de los Ceos, o de los intereses sectoriales, en tantos lugares decisivos del Estado?, ¿es un fenómeno sin precedentes el actual?

R: En el gabinete Nacional, el criterio de reclutamiento que primó en la configuración del mismo del presidente Macri, fue el de llevar a la gestión gente que venía de ocupar alta gerencia en el sector privado. A nosotros nos llamó la atención que 1/4 de los funcionarios no tuvieran experiencia alguna en el sector público. Eso es más llamativo que la presencia de empresarios en el gabinete. Algunos habían sido Ceos, pero habían dado su pasó de reconversión a élite política hace diez años cuando Macri estuvo en la ciudad de Buenos Aires, ya venían trabajando.
Pero que haya un 22% que no tenía ninguna experiencia en el sector público, que se haya lanzado a la carrera de funcionario público en el gabinete nacional a construir políticas públicas, a cargos como secretaría, subsecretaría o ministerios, ahí aparece la sospecha de que vos terminas generando un primer fenómeno que es que el lobby sectorial se te termina convirtiendo en política pública. Le dejas en manos de los tipos del sector, la elaboración de la política para el sector. Y eso que puede sonar como muy razonable, tiene unos riesgos enormes, porque uno en el Estado lo que hace son políticas en defensa del interés general, y eso implica afectar intereses particulares, muchas veces incluso, los intereses del sector. Entonces, si tenes colonizado por completo un área de la gestión para hacer una política sectorial por los hombres y mujeres del sector, es muy probable que por captura regulatoria, o por captura cultural, el lobby sectorial se te haga política pública. Ese es un riesgo importante.
Después tenes dos riesgos más. Uno organizacional, que puede ser menor. Qué son los problemas de las lealtades, del desconocimiento de lo público, los problemas de egos. Pero el tercer riesgo, que para mi es el más grave, es que en unas élites económicas tan fragmentadas como las nuestras, que tienen una lógica predatoria, que es la que prima, que es en el corto plazo tratar de obtener la mayor cantidad de recursos posibles, porque después no se sabe si viene un proyecto que reoriente el Estado y la acción pública hacia otro lugar, entonces tienen que asegurar rápido lo que necesitan. Esa lógica predatoria de las élites, cuando vos configuras un gabinete con hombres y mujeres que vienen de ese sector, la internalizadas en el gabinete, y vos tenes todo el gabinete loteado y además, enfrentado en la puja intersectorial que tenés.

Supongamos que existiesen élites que suscriban un modelo de desarrollo, ¿eso funcionaría de la misma manera?

R: Yo creo que las coaliciones desarrollistas, del signo que sean, que logren amplios consensos, que integren a todos los actores del mundo corporativo, tanto de las empresas como de las corporaciones del trabajo, las asociaciones profesionales. Todos esos sistemas de representación tienen que tener lugar en el armado de una coalición con mas fuerza, social, de amplia base, que permita ponernos de acuerdo, por lo menos en cosas básicas. En este país no hay acuerdo de si hay que tener industrias o no. No estamos hablando de detalles, sino de grandes rasgos del modelo de acumulación, que pauta distributiva. Hay un conjunto de cosas definiciones para hacer.
Aunque vos lograras eso, yo estoy convencida de que el Estado no es un lugar que debe lotearse entre los intereses de las corporaciones. Al Estado hay que ir a producir bienes, servicios públicos y políticas públicas que resuelvan problemas públicos de la población. En ese sentido el diálogo con todos los actores está abierto, pero me parece que lo que se necesita hacer primar es el del alto funcionariado. Hay que evitar la idea de que no hay nada mejor que poner para hacer la política del sector, alguien del sector, en ningún sector. Yo no creo que cualquier científico pudiera hacer la política científica o tecnológica para la Argentina. Tiene que ir un científico que sepa y que este dedicado al estudio de las políticas científicas tecnológicas, como se producen y orientan, compartiendo la decisión política de ese modelo de desarrollo.

¿Alguien que esté en el sector, pero que entienda la necesidad de una política pública?

R: Que sepa de política pública. Pueden ser académicos o no académicos. Pueden ser formados en la función pública. Tampoco armaría ningún gabinete con gente que no tenga experiencia en la esa función. Por supuesto que la academia tiene una ventaja en ese punto que es que es el sector público mayoritariamente, porque las Universidades son parte de ese sector público. Insisto en esta idea que tenes que tener una experiencia en el ejercicio de la función pública previa. No se llega al Estado, al alto puesto de la nada, sin ninguna experiencia previa, me parece muy riesgoso. Creo que es un riesgo enorme este desembarco tan masivo de intereses sectoriales a cargo de políticas públicas.
El Ministerio de Finanzas mientras existió en su corta vida, a cargo de Caputo, estaba integrado totalmente por personas que venían de tener trayectorias íntegramente privadas y que además habían sido altos puestos de dirección en el mundo de las finanzas. Tenían experiencia, sí, pero la experiencia era la otra.

Pareciera ser que un tema es la necesidad de combinar el expertise o el conocimiento con una suerte de vocación de políticas públicas, de interés general y ese es el punto que tenes que encontrar a los personajes, ¿es así?

R: También hay una cuestión del derecho que es que cualquier ciudadano del país tiene derecho a hacer su carrera política. No es que uno le va a negar que quieran hacer carrera política. Lo que me parece es que tiene que haber regulaciones, como existen hoy en otras partes del mundo mucho más estrictas, sobre quien ingresa a la función pública, cuánto tiempo tiene que esperar para hacer ese paso.
No se puede salir del sillón de la presidencia de la filial de Shell en la Argentina después haberlo ocupado durante décadas, sentarte en el sillón de Ministerio de Energía, diseñar la política energética del país. No porque esté diciendo que hay un acto de cohecho, no importa. El punto clave es haberle dejado el diseño de una política general a alguien que además había sido ‘lobbista’ de ese sector durante toda la década anterior. Esto se corroboró tan claramente en su salida, porque a los cuatro meses armó una consultora con cuatro más que lo habían acompañado en el Ministerio, y hoy está asesorando a empresas que quieren venir a invertir o que operan ya en la Argentina sobre inversiones en el sector energético.
Cuando uno llega al Estado, este mismo tiene un poder que es el de centralizar un conjunto de información que ningún sector en particular adquiere por sí mismo. También está el riesgo de haber puesto a la venta, directa o indirectamente, parte de esa información. Me parece que hay que cuidarlo.

Lo que decís es interesante, porque parece ser algo que muchos de nosotros creímos durante mucho tiempo, sin embargo el sentido común general pareciera ir en contra. El rol del Estado minimizado, este sentido común de que el mundo privado administra mejor, es más eficiente, es una antipolítica básicamente. Creo que es el gran avance, ¿es cierto?. El fenómeno de la colonización del Estado, es un retroceso de la política.

R: También puede ser una articulación particular de la élite política con la élite  económica, o una reconversión de la elite económica que entiende que en vez de usar los tradicionales mecanismos de presión, que los sigue utilizando, esto tiene que ser reforzado directamente con el desembarco en la ocupación de los puestos claves del Estado.
Me parece que para los movimientos que defendemos ideas más inclusivas o más de otro tipo, también tiene que ser una preocupación la calidad de las instituciones públicas, y quienes ocupan esas posiciones y como, porque tenemos que lograr que con los recursos públicos, que siempre son escasos, se puedan hacer las mejores políticas públicas, los mejores bienes y servicios públicos para los intereses de la mayoría.

¿Hubo una colonización o captura del ideal del sistema democrático por parte de las élites?

R: La Argentina tiene un régimen político, que si bien se estabilizó desde 1983 en adelante, no es tradicional en el sentido de un régimen de partidos más estabilizados como puede tener Paraguay, Chile o Uruguay con sus distintas diferencias, pero tienen cierta estabilidad en el sistema de partido. Argentina no, porque no pasa por ahí, no pasa por ese sistema de partido que se constituyen para las instancias electorales, que van cambiando, que uno ve que uno se presenta por un partido, después se presenta por otro, que se arma un partido y luego se disuelve. Hay identidades políticas claras, más o menos definidas. Dentro de una de ellas que es el peronismo, hay muchas, pero hay algo que viene de la impronta de los 18 años de proscripción del peronismo y que sobrevivió a la última dictadura, que es la lógica de la representación corporativa por encima de la lógica de la representación política.
Perón cuando vuelve en el '73 habla de la democracia integrada y dice ‘vamos a superponer el sistema de representación democrático convencional a través de los partidos, el voto y el parlamento, un sistema  de representación por las corporaciones’. Eso lo réplica dentro de la estructura del Estado, pone representantes del sindicalismo y de las corporaciones empresarias dentro de distintos lugares, y no, es una experiencia que no funcionó más allá de muchas razones. Lo que quiero decir es que es muy difícil la superposición de las representaciones, porque las corporaciones, por definición defienden el interés de sus representados particulares. Un sindicato siempre defiende el interés de sus trabajadores.

Pareciera que el sistema democrático liberal finalmente parece no estar representando los poderes reales y tampoco solucionando, ¿hay que reconfigurar el sistema político?, ¿qué rol tendrían que tener ahí las empresas o las corporaciones?

R: Están todos los actores llamados a tratar de salir de esta trampa en la que está la Argentina hace décadas, que es la trampa del vaivén, de este péndulo, del empate hegemónico. Cuando hay gobiernos que llegan por la vía democrática al poder del Estado, con eso pueden hacer políticas con orientaciones muy distintas. Me parece que el kirchnerismo ahí rompió una línea de orientación que ya estaba bastante afinada desde la dictadura, con un mínimo intento de dar la vuelta durante la gestión de Alfonsín, pero que realmente toda la gestión de Menem y De la Rúa, va convalidando hacia este tipo de modelo mas de corte neoliberal.
El kirchnerismo y el duhaldismo marcan un lapsus donde el Estado puede volver  a tener la capacidad de reorientar los ingresos para otro lado, la producción, sin hacer demasiadas transformaciones estructurales. Si el poder es exclusivamente poder del Estado, te alcanza con que otro te gane la elección y te desmantele todo lo que habías armado. Si no tenés poder político y social que te soporte por abajo y te permita avanzar, ahí viene el gran desafío de cómo hacer para enfrentar todo lo que tenes que enfrentar en este país. Hay que ver que se incorpora, lo que no se incorpora se disciplina, y sino hay que contraponerle a eso un poder social muy fuerte y un poder político que hay que construirlo día a día, y la militancia tendría que estar comprometida desde su lugar.

¿Creés que es posible la construcción de un sector empresarial desarrollista, con la idea de una alianza que priorice el bien público, el interés general y el desarrollo económico?

R: En términos cuantitativos creo que la mayoría de los empresarios de este país son eso. Estarían totalmente dispuestos. Entre otras cosas, porque la mayoría de los pequeños y medianos empresarios de este país, trabaja para el mercado interno, y eso requiere que sus salarios no sean solamente costo de producción, sino que también sean un componente de la demanda efectiva. Eso se sabe desde la alianza defensiva histórica de O'donell de la década del '50 para acá.
Sabemos que ese empresariado estructuralmente tiene intereses convergentes. Lo que pasa que lo que es convergente en términos estructurales no siempre es convergente en términos políticos. Entonces primero hay una tarea de los empresarios que si lo entienden, para convencer a sus pares de por donde es el camino para que nunca más te vuelvan a vender "espejitos de colores" que te dejan como hoy dejaron a las pymes en el país. Es la peor crisis industrial que se recuerda desde el 2000 para acá. Hay una caída de la actividad industrial de más de 11 puntos.  Primero el desafío es consolidar ese frente. Pero la realidad es que el grado de concentración de la economía Argentina te implica un enorme desafío como gobierno que es que haces con las élites empresariales, que son numéricamente mucho menores, políticamente están más aceitadas en su organización, ya existe la Asociación Empresaria Argentina hace bastante tiempo, es más fácil, pero después tienen una cantidad de recursos y de poder estructural que realmente te complica la situación. Creo que algún gobierno popular debería lograr el compromiso de alguna de las fracciones de esa élite en un modelo de desarrollo, pero que si no se logra, tenes que tener es un gran capacidad para poder negociar con firmeza. Lo que definitivamente no quiero es que esa gente esté gobernando.

Suponiendo que volviéramos a construir una alternativa política, ganar y tomar las riendas del Estado. Tomando tu experiencia y la historia, ¿qué te parece que es algo que no debería pasar “nunca más” en el plano económico?

R: El primer “nunca más”, es el “nunca más” el poder económico a cargo de la decisión pública. Ceos y altos empresarios en el gabinete, no más. En materia económica “nunca más” podemos creer que un modelo de desarrollo se puede construir con eje en el mercado financiero. No se puede en la Argentina darse el lujo de tener abierta la cuenta capital para que venga cualquiera y se vaya cuando quiera, que los tentemos para generar confianzas con altas tasas, porque eso destruye el modelo de producción. Y “nunca más” podemos creer que se puede construir un modelo de desarrollo sin política industrial y sin política científica tecnológica, esas dos cosas tienen que ir de la mano.